Công ty TNHH Pouyuen Việt Nam thuộc Tập đoàn Pou Chen (Đài Loan) là thế hệ doanh nghiệp FDI đầu tiên được TP HCM cấp phép đầu tư năm 1996, sau khi kinh tế mở cửa. Doanh nghiệp này chọn xã Tân Tạo, khi ấy thuộc huyện Bình Chánh, cạnh quốc lộ 1A để đặt nhà máy nhằm đón luồng lao động từ các tỉnh miền Tây và khu vực xung quanh.
Ông Trần Vĩnh Hoà là một trong những nhân sự đầu tiên gia nhập Pouyuen giai đoạn này. Khi ấy, ông còn ở quận 11, cách công ty khoảng 6 km. Từ nhà đến chỗ làm chỉ có trục đường Bà Hom hoặc Kinh Dương Vương, rồi đến quốc lộ 1A.
“Đường sá không có, xung quanh nhà máy là ruộng, nhà cửa heo hút, đi làm về đêm rất sợ”, ông Hòa nhớ lại khung cảnh hoang vu của Bình Tân khi ấy.
Khu vực này nằm ở phía Tây, vốn là một trong ba hướng phát triển phụ theo bản quy hoạch chung đầu tiên năm 1993 của thành phố. Hướng Đông – từ Thủ Đức đến giáp Dĩ An – Biên Hoà – mới là nơi thành phố muốn tập trung đầu tư đến năm 2010. Theo các chuyên gia, Bình Tân là điển hình cho thực tế TP HCM phát triển không theo quy hoạch, mà theo nhu cầu thị trường, dòng tiền, và tốc độ di dân.
“Sự lệch pha này kéo dài suốt ba thập niên khiến quy hoạch dần trở thành hình thức, tức chỉ đưa ra một tầm nhìn, nhưng không có kế hoạch thực hiện đồng bộ. Quy hoạch còn nhiều điểm duy ý chí chứ không đi từ nhu cầu thực của người dân, hoặc từ kịch bản khả thi về kinh tế đô thị”, TSKH. KTS Ngô Viết Nam Sơn, chuyên gia quy hoạch gần 40 năm kinh nghiệm, đánh giá.
20 năm kể từ bản quy hoạch đầu tiên năm 1993, thành phố có thêm hai đồ án. Năm 1998, Thủ tướng phê duyệt Quy hoạch chung đến năm 2010, chọn hướng phát triển chính là đông bắc (TP Thủ Đức), còn hướng phụ là nam, đông nam (Nhà Bè, Bình Chánh, Cần Giờ) và bắc, tây bắc (Củ Chi, Hóc Môn). Năm 2010, thành phố một lần nữa điều chỉnh quy hoạch đến năm 2025, thay đổi hai hướng phát triển chính thành đông và nam, còn tây – bắc và tây, tây – nam là hướng phụ.
Tuy nhiên đến nay, phát triển đô thị bị thị trường chi phối. Hạ tầng đô thị ở các hướng chính vẫn chưa hoàn thiện, còn hướng phụ tập trung ngày càng đông dân nhập cư, phát triển tự phát.
Nhà nước “thua” thị trường
Ban đầu, Pouyuen chỉ có 200 người, chủ yếu là bảo vệ để bên thi công xây dựng nhà máy. Một năm sau, xưởng sản xuất đầu tiên đi vào hoạt động. Công ty bắt đầu tuyển công nhân, số lượng tăng dần theo khu sản xuất, cao điểm gần 90.000 người vào năm 2015.
Gắn bó với Pouyuen gần ba thập kỷ, ông Hòa cũng chứng kiến sự đổi thay của Tân Tạo. Ban đầu chỉ vài trăm người, rồi vài nghìn và cao điểm lên đến cả trăm nghìn công nhân. Nhà trọ mọc lên quanh nhà máy. Đường số 1, số 5, Tên Lửa, Kênh Nước Đen… đều hình thành từ nhu cầu đi lại, sinh hoạt của hàng trăm nghìn người khắp nơi đổ về.
Cùng thời điểm với Pouyuen, phía bên kia quốc lộ 1A là Khu công nghiệp Tân Tạo, cách đó không xa ở xã Bình Hưng Hòa là Khu công nghiệp Vĩnh Lộc và Tân Bình mở rộng, thu hút hàng chục nghìn lao động. Dù nhà máy, khu công nghiệp mọc lên nhiều, song ký túc xá, chỗ ở cho công nhân không được chính quyền tính đến.
“Có cầu ắt có cung, người dân có đất thi nhau mở nhà trọ cho công nhân thuê”, chị Nguyễn Thị Kim Hồng, thế hệ thứ hai tiếp quản khu trọ 40 phòng của cha mẹ ở khu vực Tân Tạo, nói. Ban đầu, nhiều người tận dụng lá dừa nước che tạm rồi bắt đầu cải thiện dần sang lợp tôn, xây kiên cố. Trong vài năm, 10 khu dân cư tự phát quanh khu vực này mọc lên.
Dân số tăng quá nhanh tạo áp lực lên công tác quản lý. Năm 2003, quận Bình Tân được thành lập trên cơ sở tách ba xã Bình Hưng Hòa, Bình Trị Đông, Tân Tạo và một phần thị trấn An Lạc của huyện Bình Chánh. Dân số khi thành lập quận là gần 255.000 người, hơn 70% từ nơi khác đến. Chưa đầy một thập kỷ sau, nơi đây trở thành quận có dân số đông nhất nước với hơn 784.000 người – gấp gần ba lần dự báo ban đầu.
Dân cư tập trung đông đúc nhưng hạ tầng điện, đường, trường, trạm, nhà ở… không được quy hoạch và đầu tư đồng bộ.
Khảo sát đời sống nhà ở công nhân của Liên đoàn lao động TP HCM năm 2020 chỉ ra, khu công nghiệp rộng 100-200 ha sẽ hình thành một đô thị 20.000-40.000 người. Tuy nhiên, khi quy hoạch các khu công nghiệp, TP HCM không tính đến nhà ở, bệnh viện, trường học… phục vụ lực lượng lao động đi kèm.
Các khu công nghiệp TP HCM sử dụng trên 377.000 lao động, 70% đến từ các địa phương khác nhưng hơn 92% số này ở trong các nhà trọ tự phát do người dân xây dựng. Hệ quả là trường học, bệnh viện… các quận, huyện vùng ven thường xuyên trong tình trạng quá tải.
“Bình Tân là ví dụ điển hình cho hệ quả của phát triển đô thị không đi theo quy hoạch. Mục tiêu của Nhà nước đã thua thị trường”, nguyên Phó kiến trúc sư trưởng TP HCM Võ Kim Cương nói.
Ông coi Bình Tân là nỗi nuối tiếc của bản quy hoạch năm 1993. Bởi 50 năm trước, khu vực này hầu như là ruộng đất trống. Nếu được chủ động quy hoạch ngay từ đầu, thành phố có thể phát triển bài bản toàn bộ hướng tây. Thế nhưng, sau khi các khu công nghiệp được thành lập, dân số ở đây gia tăng rất nhanh, mật độ cao, cơ sở hạ tầng lại rất kém. Chính quyền bị động nên quy hoạch không theo kịp.
Ngày nay, Bình Tân có đường sá khang trang, bệnh viện, trường học, trung tâm hành chính. Tuy nhiên, đây chủ yếu là quá trình “bù đắp sau phát triển”, thay vì đi từ thiết kế tổng thể.
Tình trạng dân số đi trước, quy hoạch theo sau khiến đô thị phát triển thiếu cân bằng. Nơi cần đầu tư để giãn dân bị bỏ ngỏ, nơi không định phát triển lại bùng nổ dân cư.
Khi đánh giá lại các đồ án quy hoạch, kiến trúc sư Ngô Anh Vũ, Viện trưởng Quy hoạch Xây dựng (Sở Xây dựng TP HCM), chỉ ra nguồn lực để thực hiện các bản quy hoạch chỉ đáp ứng 20-25% tổng nhu cầu vốn. Do đó, thành phố ưu tiên đầu tư vào những nơi tạo ra giá trị gia tăng cao, góp phần thúc đẩy, kéo cả khu vực phát triển.
Đơn cử như phía đông thành phố, trục xa lộ Hà Nội kết nối với Biên Hòa vốn được đầu tư từ trước năm 1975. Sau ngày thống nhất, thành phố vẫn đẩy mạnh về hướng đông bởi đánh giá nơi này tạo ra giá trị kinh tế lớn khi gắn với khu sản xuất ở Thuận An – Bình Dương và Biên Hoà – Đồng Nai. Tuy nhiên, cùng lúc đó, phía tây – khu vực Bình Chánh – ít tập trung nên phát triển tự phát nhiều. Kết quả, thành phố sau này phải tính toán lại khi “mọi sự đã rồi”.
Không chỉ dân số phát triển “ngược” với định hướng quy hoạch, các nhà đầu tư cũng có tầm nhìn khác với tương lai được thành phố vạch ra.
“Bàn tiệc buffet” quy hoạch
Đầu thập niên 1990, khi đồ án quy hoạch chung đầu tiên của TP HCM đang được hoàn thiện để trình Thủ tướng, cũng là giai đoạn Khu chế xuất Tân Thuận bắt đầu khởi công. Ông Phan Chánh Dưỡng, nguyên Phó tổng giám đốc Công ty Liên doanh Khu Chế Xuất Tân Thuận, nhiều năm đau đáu với giấc mơ đưa TP HCM tiến ra Biển Đông, theo hướng Nhà Bè – quận 7.
Khi được giao chọn địa điểm để xây dựng khu chế xuất đầu tiên này, ông phân vân giữa khu vực 77 ha gần Tân Cảng, quận Bình Thạnh, thuộc hướng Đông, và khu vực 300 ha gần cảng Sài Gòn, xã Tân Thuận Đông, huyện Nhà Bè – hướng Nam thành phố. Sau khi cân nhắc, ông chọn hướng nam vì gần cảng, gần nguồn lao động, chi phí rẻ, và hơn cả là dễ thu hút đầu tư.
Trong khi phía đông – từ Thủ Đức đến giáp Dĩ An – Biên Hoà – vốn được quy hoạch là hướng phát triển chính ngày càng mờ nhạt vì thiếu động lực kinh tế, thì khu Nam Sài Gòn nhộn nhịp xây dựng, khởi đầu cho giấc mơ “hướng biển”.
Thành công từ KCX Tân Thuận thúc đẩy thành phố hợp tác với nhà đầu tư nước ngoài từ Đài Loan để phát triển Khu đô thị Phú Mỹ Hưng nhằm “biến đầm lầy thành đô thị”. Và để có một con đường cho thành phố tiến ra Biển Đông, đại lộ Nguyễn Văn Linh ra đời.
Sự phát triển đồng bộ của công nghiệp – đô thị – giao thông – tiện ích hạ tầng xã hội giúp khu Nam Sài Gòn phát triển vượt bậc, đưa Phú Mỹ Hưng trở thành “khu đô thị kiểu mẫu”, thu hút ngày càng nhiều người dân, doanh nghiệp.
Theo ông Ngô Viết Nam Sơn, khu đô thị Nam Sài Gòn là cột mốc đánh dấu thành công của Nhà nước trong đổi mới tư duy và cơ chế quản lý để huy động nguồn vốn tư nhân trong và ngoài nước cho đầu tư hạ tầng, phát triển đô thị. Tư duy kinh tế thị trường tại Nam Sài Gòn dần dần mở ra mô hình phát triển mới, nhân rộng khắp cả nước, thay thế tư duy bao cấp và chủ yếu dựa ngân sách công như trước kia.
Tuy nhiên, mặt trái của cách làm này là nhiều khi, mong muốn của Nhà nước và nhà đầu tư không trùng nhau, dẫn đến trục trặc giữa vẽ và thực hiện quy hoạch.
Tình trạng “chưa thành hình” của hàng loạt mục tiêu quy hoạch sau này – từ metro, vành đai đến các trung tâm vệ tinh – không chỉ do thiếu vốn. “Cội rễ” sâu xa là sự lệch pha kéo dài giữa quy hoạch và thị trường.
“Thị trường phản ứng nhanh hơn quy hoạch. Người dân đi theo cơ hội an cư lạc nghiệp, nhà đầu tư đi theo lợi nhuận. Dòng người và dòng tiền không di chuyển theo quy hoạch nếu không dựa trên nhu cầu thực tế. Nếu quy hoạch không có tầm nhìn và cơ chế thực hiện đủ mạnh để điều phối hai lực đó thì sẽ luôn chạy sau”, ông Ngô Viết Nam Sơn nhận xét.
Ở TP HCM, nơi nào có cơ hội sinh lời cho nhà đầu tư – đất sạch sẵn sàng, hạ tầng sẵn có – thì sẽ phát triển trước, bất kể có được định hướng hay không. Nơi nào thiếu lực kéo kinh tế, thiếu đầu tư ban đầu – dù được vẽ sẵn trong quy hoạch – vẫn sẽ nằm yên.
Đó là lý do suốt thời gian dài, các quận huyện như Bình Tân, Bình Chánh, 12 bùng nổ dân số dù không nằm trong trục phát triển chính. Còn các đô thị vệ tinh như Củ Chi, Hóc Môn, Thủ Đức – dù được xác định từ 1998 – đến nay vẫn chưa hình thành rõ nét.
Theo TS Huỳnh Thế Du, chuyên gia kinh tế đô thị, giảng viên Đại học Indiana (Mỹ), tình trạng này khiến quy hoạch bị ví như “bàn tiệc buffet”. Thành phố đưa ra nhiều phương án, nhưng chỉ những phần hấp dẫn với nhà đầu tư mới được thực hiện.
“Không ai ăn hết cả bàn tiệc. Món nào ngon, dễ làm thì nhà đầu tư chọn. Món khó, ít lời, thì bị bỏ lại. Đây là hiện tượng quy hoạch đi một đường, thị trường kéo một đường khác”, ông nói.
“Bàn tay” nhà nước
Từ “nỗi tiếc nuối Bình Tân”, TS. KS Võ Kim Cương cho rằng việc thực hiện quy hoạch thất bại có trách nhiệm của Nhà nước trong quản lý, kiểm soát phát triển đô thị.
“Áp lực của thị trường là phát triển tự phát. Trách nhiệm của Nhà nước là ngăn cản sự tự phát đó và lái nó theo đúng định hướng. Không thực thi được quy hoạch là lỗi của nhà quản lý. Còn nhà quy hoạch có lỗi nếu quy hoạch thiếu khả thi”, ông phân tích.
Theo ông Cương, năm 1992, mô hình kiến trúc sư trưởng ra đời nhằm tạo ra một “nhạc trưởng” kết nối quy hoạch, xây dựng và kiến trúc tại đô thị. Tuy nhiên, do thiếu cơ chế thực thi đủ mạnh, thiếu sự phối hợp đồng bộ giữa các ngành và hệ thống chính trị chưa tạo điều kiện thuận lợi nên mô hình này sau đó thất bại.
Nhìn lại bản quy hoạch đầu tiên, ông đánh giá điểm yếu là không dự báo được hướng phát triển tây nam. Trong khi, ranh giới đô thị, vùng ven đô luôn là “điểm nóng” phát triển hỗn loạn, tiềm ẩn những mâu thuẫn quyền lợi khi việc đầu cơ phổ biến, các tranh chấp đất đai diễn ra hàng ngày.
Bên cạnh đó, ông cho rằng quy hoạch là “bản thiết kế trên cơ sở dự báo”, nên lúc nào cũng có sai khác với thực tiễn do các tác động bên ngoài.
Đơn cử, trong ba bản quy hoạch chung TP HCM năm 1993, 1998, và 2010, tất cả cột mốc dân số đặt ra đều thấp hơn thực tế. Bản quy hoạch 1993 dự báo dân số năm 2010 “không vượt quá 5 triệu người”, sau cập nhật lên 7,5 – 8 triệu người vào quy hoạch 1998. Trong khi, dân số của thành phố theo Tổng cục Thống kê công bố vào 2009 là hơn 7,1 triệu, còn Công an TP HCM cho rằng con số thực có thể lên gần 9 triệu người, tính cả dân nhập cư.
Nguyên Phó kiến trúc sư trưởng TP HCM phân tích, việc quản lý đô thị cần phân biệt hai loại dân số. Dân số dự báo tính toán theo xu hướng di dân, sinh đẻ, còn dân số ý chí là “giới hạn” mà thành phố quy hoạch để đảm bảo môi trường sống tốt nhất, không quá tải. Thực tế 30 năm qua, thành phố không giữ được “dân số ý chí” này.
Ông chỉ ra suốt nhiều thập kỷ, yêu cầu người dân đăng ký hộ khẩu cư trú là một trong những công cụ để Nhà nước kiểm soát dân số, tuy nhiên biện pháp này không hiệu quả. Người dân luôn có xu hướng tập trung về các đô thị lớn như TP HCM để mưu sinh.
“Nhà nước muốn phát triển đồng đều để giữ dân ở nông thôn. Nhưng thực tế, thiếu nguồn lực để đầu tư dàn trải, trong khi không thể chặn được người dân tìm đến các đô thị lớn”, ông phân tích.
Thậm chí, công cụ này còn gây khó khăn cho quản lý số dân. Bởi khi di cư, người dân không đăng ký, Nhà nước không thể thống kê dữ liệu chính xác để đưa ra quy hoạch phù hợp.
Đây cũng là khó khăn chung của ngành quy hoạch hơn 30 năm qua. Kiến trúc sư Ngô Anh Vũ vào Viện Quy hoạch Xây dựng năm 1997, từ đó đến nay luôn trong cảnh “phải đi xin thông tin hết chỗ này đến chỗ khác”. Dù xin được, dữ liệu nhiều khi cũng không chính xác. Đơn cử, bình quân mỗi năm, TP HCM tiếp nhận khoảng 200.000 người nhập cư đến làm việc, học tập. Tuy nhiên, luồng dân cư này không được ghi nhận trong số liệu dân số chính thức.
Còn theo TS Huỳnh Thế Du, điểm yếu của các bản quy hoạch TP HCM là không gắn được tầm nhìn với công cụ thực thi: không có cơ chế tài chính, không có chính sách thu hút đầu tư đủ mạnh, không có sự phối hợp liên ngành để tổ chức lại không gian đô thị.
“Metro, đô thị nén, trung tâm phụ… đều là ý tưởng tốt, nhưng khó thực hiện vì không thực sự có người điều phối”, ông Du nói.
Nhìn lại, TS Võ Kim Cương cho rằng cách thức quy hoạch quá cứng nhắc là một trong những nguyên nhân cản trở sự phát triển.
“Giả sử, nhà nước muốn phát triển hướng đông, nhưng nhà đầu tư không chịu. Khi không thỏa thuận được, họ đi chỗ khác, thành phố mất cơ hội”, ông nói.
Theo ông, nhiều nước chọn “quy hoạch động”, linh hoạt theo thị trường. Cụ thể, Nhà nước đặt ra các chiến lược phát triển và hiện thực hóa bằng mạng lưới giao thông, hạ tầng. Còn không gian có thể bố trí linh hoạt theo nhu cầu thị trường, miễn đạt được mục tiêu đặt ra.
KTS Ngô Viết Nam Sơn gợi ý thành phố có thể tham khảo kinh nghiệm thực hiện quy hoạch khu trung tâm Thượng Hải với hai bên bờ sông Hoàng Phố. Địa thế nơi này nhiều nét tương đồng với khu trung tâm hiện hữu bờ tây và khu trung tâm mới Thủ Thiêm ở bờ đông sông Sài Gòn, TP HCM.
Khu trung tâm Thượng Hải cũng có bờ tây – nơi thiên về bảo tồn di sản, chỉnh trang, và bờ đông (phố Đông) – nơi được giải tỏa trắng để quy hoạch xây dựng mới khu trung tâm tài chính quốc tế.
Để thực hiện, chính quyền bỏ vốn và kêu gọi nhà đầu tư xây cầu, hầm ngầm kết nối trực tiếp phố Đông với trung tâm hiện hữu bằng các chính sách khuyến khích đầu tư như ưu đãi thuế, đơn giản hoá thủ tục cấp phép… Trong khi đó, khống chế việc cấp giấy phép đầu tư xây dựng ở bờ tây để bảo vệ không gian di sản. Nhà đầu tư phải vượt qua rất nhiều “hàng rào” như yêu cầu đánh giá tác động lên hạ tầng giao thông, môi trường, cảnh quan di sản…
Nhờ đó, chính quyền “hút” được nhà đầu tư chuyển trọng tâm sang bờ đông. Phố Đông Thượng Hải chỉ mất chưa tới 20 năm đề hình thành một trung tâm tài chính mới của khu vực và thế giới.
“Khi làm quy hoạch, chính quyền vẽ ra giấc mơ đô thị tương lai cho người dân, nhưng đồng thời cũng phải vẽ ra được trăm nghìn cơ hội cho nhà đầu tư và doanh nghiệp, thúc đẩy họ tìm đến góp vốn, góp sức. Đó mới là một bản quy hoạch tốt”, ông Ngô Viết Nam Sơn đúc kết bài học cho TP HCM sau ba thập niên giằng co quy hoạch.
Nội dung: Lê Tuyết – Quang Tuệ
Đồ hoạ: Khánh Hoàng
Bài 3: Lời giải quy hoạch cho siêu đô thị TP HCM
Nguồn tin: https://vnexpress.net/the-giang-co-dinh-hinh-do-thi-tp-hcm-4877176.html
